Impulso all'azione di responsabilità per danno erariale in relazione a debiti fuori bilancio dell'ente pubblico.
Corte dei Conti, sez. I, 7 maggio 2012, n. 238
Un debito fuori bilancio, che è sempre un debito pagato in ritardo rispetto al momento in cui l'obbligazione è sorta, produce, di solito, danno erariale perché il riconoscimento del debito avviene dietro sentenza di condanna dell'amministrazione ovvero, comunque, su intimazione del creditore.Il riconoscimento del debito da parte dell'organo politico (nel caso degli enti locali il riconoscimento è intestato al consiglio comunale o provinciale), la sentenza di condanna o anche il solo fatto del ritardo comportano, di regola, il pagamento di spese accessorie per interessi, rivalutazione monetaria, spese legali che, non avendo per l'ente alcuna utilità, costituiscono pacificamente spesa dannosa, diminuzione finanziaria non giustificata da un'utilitas per l'ente (sebbene possa verificarsi in astratto la circostanza per cui il debito fuori bilancio non produca danno, perché, per esempio, il creditore rinuncia agli interessi ed agli accessori, interessandogli il mero pagamento).Orbene l'azione di responsabilità nei confronti dell'Ente dovrebbe (ma così evidentemente non è quasi mai) essere attivata dalla denuncia della stessa amministrazione danneggiata.
Il legislatore, ben consapevole che l'obbligo di denuncia del danno erariale era (ed è) disatteso dalle amministrazioni, ha più volte disposto obblighi di comunicazione di atti da cui può rilevarsi il verificarsi di danni a carico dell'amministrazione comunicante.
Il riferimento è, in particolare, all'obbligo degli enti locali di comunicare alla competente procura regionale della Corte dei conti gli atti di riconoscimento di debiti fuori bilancio (in relazione all'art. 194 testo unico degli enti locali d. lgs. 267/2000) e all'obbligo di comunicare gli atti di riconoscimento di debito: art. 23, comma 5 l. n. 289/2002 (Legge Finanziaria 2003 "I provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti.).
La situazione è pertanto che, ai sensi di legge, l'amministrazione, effettua la comunicazione della delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio mentre la procura contabile regionale promuove attività istruttoria per l'accertamento delle responsabilità.
Non occorre in ogni caso ai fini dell'esercizio dell'azione di responsabilità per danno erariale una formale denunzia essendo bensì, ai sensi dell'art. 17, comma 30-ter D.L. n. 78/2009, una notizia di danno specifica e concreta.
"Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. […]".
A chiarificare la portata della norma succitata sono intervenute le Sezioni riunite della Corte dei Conti che, con la sentenza n. 12/2011, hanno così statuito in ordine ai requisiti della specificità e concretezza della notizia di danno:
«Il significato da attribuire all'espressione "specifica e concreta notizia di danno", recata dall'art. 17, comma 30-ter, in esame, è così precisato: il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l'aggettivo specifica è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l'aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni.
L'espressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l'indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato.
Di conseguenza, sono idonei ad integrare gli estremi di una "specifica e concreta notizia di danno":
a) l'esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati;
b) i fatti conosciuti nel corso della fase dell'invito a dedurre, anche per soggetti diversi dall'invitato, nei medesimi termini;
c) i fatti conosciuti a seguito di delega alle indagini, attribuita dalla Procura regionale ad organismi quale la Guardia di Finanza;
d) da ultimo, non possono considerarsi specifiche e concrete, secondo quanto innanzi precisato, le notizie relative alla mera condotta, in carenza di ipotesi di danno, quale presupposto oggettivo della responsabilità amministrativa; ciò, a differenza delle ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge.
4) Per "fattispecie direttamente sanzionate dalla legge" devono intendersi quelle in cui non soltanto è prevista una sanzione pecuniaria come conseguenza dell'accertamento di responsabilità amministrativa, ma in cui la norma definisce altresì l'automatica determinazione del danno, mentre va escluso che possano rientrarvi le ipotesi in cui la legge si limiti a prevedere che una certa fattispecie "determina responsabilità erariale", o espressioni simili. In ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge, di cui sopra, pur escludendosi la sanzione di nullità ex art. 17, cit., in quanto l'attività istruttoria è legittimata direttamente dalla legge, restano fermi i principi fissati dalla Corte costituzionale.
Ulteriore corollario di tale criterio interpretativo è che nell'ipotesi in cui è la legge stessa a imporre un obbligo di comunicazione al PM contabile, quest'ultimo resta abilitato a compiere accertamenti istruttori, tale essendo la ratio di simili prescrizioni legislative, non superate dall'art. 17 medesimo».
Il riferimento è, in particolare, all'obbligo degli enti locali di comunicare alla competente procura regionale della Corte dei conti gli atti di riconoscimento di debiti fuori bilancio (in relazione all'art. 194 testo unico degli enti locali d. lgs. 267/2000) e all'obbligo di comunicare gli atti di riconoscimento di debito: art. 23, comma 5 l. n. 289/2002 (Legge Finanziaria 2003 "I provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti.).
La situazione è pertanto che, ai sensi di legge, l'amministrazione, effettua la comunicazione della delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio mentre la procura contabile regionale promuove attività istruttoria per l'accertamento delle responsabilità.
Non occorre in ogni caso ai fini dell'esercizio dell'azione di responsabilità per danno erariale una formale denunzia essendo bensì, ai sensi dell'art. 17, comma 30-ter D.L. n. 78/2009, una notizia di danno specifica e concreta.
"Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. […]".
A chiarificare la portata della norma succitata sono intervenute le Sezioni riunite della Corte dei Conti che, con la sentenza n. 12/2011, hanno così statuito in ordine ai requisiti della specificità e concretezza della notizia di danno:
«Il significato da attribuire all'espressione "specifica e concreta notizia di danno", recata dall'art. 17, comma 30-ter, in esame, è così precisato: il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l'aggettivo specifica è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l'aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni.
L'espressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l'indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato.
Di conseguenza, sono idonei ad integrare gli estremi di una "specifica e concreta notizia di danno":
a) l'esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati;
b) i fatti conosciuti nel corso della fase dell'invito a dedurre, anche per soggetti diversi dall'invitato, nei medesimi termini;
c) i fatti conosciuti a seguito di delega alle indagini, attribuita dalla Procura regionale ad organismi quale la Guardia di Finanza;
d) da ultimo, non possono considerarsi specifiche e concrete, secondo quanto innanzi precisato, le notizie relative alla mera condotta, in carenza di ipotesi di danno, quale presupposto oggettivo della responsabilità amministrativa; ciò, a differenza delle ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge.
4) Per "fattispecie direttamente sanzionate dalla legge" devono intendersi quelle in cui non soltanto è prevista una sanzione pecuniaria come conseguenza dell'accertamento di responsabilità amministrativa, ma in cui la norma definisce altresì l'automatica determinazione del danno, mentre va escluso che possano rientrarvi le ipotesi in cui la legge si limiti a prevedere che una certa fattispecie "determina responsabilità erariale", o espressioni simili. In ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge, di cui sopra, pur escludendosi la sanzione di nullità ex art. 17, cit., in quanto l'attività istruttoria è legittimata direttamente dalla legge, restano fermi i principi fissati dalla Corte costituzionale.
Ulteriore corollario di tale criterio interpretativo è che nell'ipotesi in cui è la legge stessa a imporre un obbligo di comunicazione al PM contabile, quest'ultimo resta abilitato a compiere accertamenti istruttori, tale essendo la ratio di simili prescrizioni legislative, non superate dall'art. 17 medesimo».
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